上海奉贤：监控考核系统倒逼入额检察官精英化
翟兰云 林中明 李英
上海市奉贤区检察院司法办案全程监控考核系统2015年11月26日至2016年8月30日司法规范化分析截图
每天一上班，上海市奉贤区检察院案管科科长钱引芳走进办公室打开电脑，首先点开桌面上红色飘窗，进入该院检察官司法办案全程监控考核系统（下称“监控考核系统”），查看有哪些有时间节点要求的办案期限即将届满。接下来是她的规定动作：巡查其他没有时间节点的办案程序性风险点，发现不规范问题，直接在监控考核系统中记录。最后处理当天结案案件，对每件案件的所有办案程序性和权力运行风险点进行复查，重点查看该审核的是否审核、该审批的是否审批，如果答案是否定的，立刻报告相关院领导处理，确保司法办案流程合法、规范。
“为适应司法体制改革的需要，强化内部监督制约，保障检察权规范运行，我院依托全国检察机关业务统一应用系统，结合本院实际，自主研发了监控考核系统。该系统包含监控和考核两个子系统，运用信息化手段监控案件流程中的风险点，对检察官行使权力进行有效监控、精细考核、严格追责，逐步形成了事前预防、事中监督、事后考核追责相结合的管理体系，确保检察权不被滥用。”奉贤区检察院检察长孙静一语道出监控考核系统的真谛。
红色飘窗
监控11项程序性风险点
“我院人均办案数量位居上海市检察机关之首，如侦查监督岗位的检察官去年人均办案166件。检察官手中案件较多，容易疏漏办案程序性规范问题。”孙静解释说，为使提醒功能足以引起检察官的注意，奉贤区检察院在监控考核系统中以及时、便捷的红色飘窗方式，对办案期限风险进行自动提醒。根据程序设置，红色飘窗自动飘至相关人员电脑桌面，实时提醒检察官有时间节点要求的11项办案程序性风险点。
这11项程序性风险点包括：办案期限、司法风险评估、案件信息及法律文书公开、当事人相关诉讼权利告知、通知被拘留人及被逮捕人家属等。期限届满前1日至5日，红色飘窗便出现在办案检察官电脑桌面，提醒其按时处理，逾期不处理，监控考核系统就会自动记录下不规范办案行为。例如，今年5月的一天，检察官小钱办公电脑桌面上飞出红色飘窗，提醒其审查起诉的邓某等3人故意伤害案件，侦查阶段办理的犯罪嫌疑人取保候审手续1年期限即将届满，审查起诉阶段需要重新办理。由于忙于其他案件，小钱没有按时重新办理邓某等3名犯罪嫌疑人的取保候审手续，监控考核系统自动记录下了这一不规范办案行为。为此，小钱十分懊悔，他说今后无论多么忙，也要注意查看红色飘窗提醒内容，规范办案。
除自动提醒的11项有时间节点要求的程序性风险点，奉贤区检察院还梳理出案件办理过程中没有具体时间节点要求的程序性风险点25项，通过人工全覆盖流程监控或者抽查方式进行监控，监控到的不规范办案行为也要记录在监控考核系统中。这25项程序性风险点包括：涉案款物处理、法律文书制作、诉讼权利保障、案件移送、强制措施监督等方面，分别由案管、办公室、监所、纪检监察等部门监控。比如，监所部门监控看守所内司法办案行为不规范等问题，如语言不文明、单人提审等。
奉贤区检察院案管科提供的数据显示：今年前3个月监控考核系统正式运行前，案管科共发出人工提醒391次；自4月份该系统正式运行以来，案管科共发出自动提醒2613次。与之形成鲜明对比的是，检察官办案程序性不规范问题由第一季度的65次下降至第二季度的13次。
预警界面
监控56项权力运行风险点
“根据上海市检察院《落实司法责任制工作细则（试行）》规定，检察官独立行使检察权作出的不批捕、不起诉等一些重大决定需检察长、副检察长审核、审批等，我院梳理出56项权力运行风险点，实时监控，避免‘应该审批而不审批’等越权、越界情况发生。”孙静接着给记者分别列举了奉贤区检察院检察长、副检察长审批、审核的事项。
检察长审批事项包括：要案线索的决定初查、立案、撤案、捕后不诉、撤回起诉，再审抗诉等；分管副检察长审批事项包括：接触初查对象、自侦案件逃犯通缉、申请采取技术侦查、绝对不诉、绝对不捕等。分管副检察长审核事项包括：相对不捕、存疑不捕、附条件逮捕、相对不诉、存疑不诉、准许公安机关撤回案件、附条件不起诉等。
监控考核系统自动将检察官处理的此类案件及时在检察长或者分管副检察长电脑桌面上弹出预警界面，检察长或分管副检察长可以实时调阅相关案件电子卷宗和检察官的处理意见，如果认为检察官的处理意见存在问题，可以建议检察官改变或者直接改变。对于建议改变的意见，检察官可以采纳也可以不采纳。根据“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制要求，检察长或者分管副检察长对其作出的决定和直接改变检察官原决定的行为承担责任；审核同意检察官原决定或者建议检察官改变原决定的行为，由相关检察官承担责任。当然，所有这些监控行为都会记录在监控考核系统中。
“今年以来，我院检察长、副检察长通过预警界面共审核案件527件，其中同意504件、建议检察官改变原决定18件、决定改变5件，有效防止和减少了违法行使职权行为的发生。”奉贤区检察院副检察长董利介绍说。
案件评查
监控19项实体性质量风险点
“虽然我院通过事先提醒36项程序性风险点、事中监控56项权力运行风险点，织密了严以用权的制度笼子，但毕竟检察官员额制实行还不久，检察官独立行使的权力之大、检察权运行模式改变的力度之大，前所未有，难免出现用权失范的情况。”孙静说，为确保办案质量，奉贤区检察院根据最高检《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、上海市检察院《案件质量评查工作办法》，制定了检察官办案质量考核评价办法，事后监督检察官所办案件中事实认定、证据采信、法律适用等19项实体性质量风险点。
根据检察官办案质量考核评价办法，通过日常检查、重点评查、专项检查、随机抽查等方式，考核评价检察官办案质量。其中，日常检查全覆盖不批捕、不起诉以及所有案件的移送审查起诉意见书、起诉书、刑事判决书及刑事判决和裁定审查表等。重点评查自侦案件不起诉或撤案、捕后不诉、撤回起诉等15种类型案件。专项评查，主要针对诉讼权利保障、强制措施使用和查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物等司法办案环节。其余案件随机抽查，抽查数量不低于每位检察官当年度办案总数的10%。
值得一提的是，为提高评查结果的公正性和权威性，奉贤区检察院打破了案件评查工作仅由案管部门承担的格局，15类重点评查案件和10%的随机抽查案件全部由检察委员会委员评查，评查结果由检委会专职委员汇总撰写评查报告，并将评查过程中发现的办案质量问题报检察长，由其决定是否提交检委会讨论。经检委会讨论，根据案件质量问题严重程度分为三个等级：工作瑕疵、一般错误、严重错误，形成“一案一评表”记录在监控考核系统中。
检察官在办案过程中，存在不符合法律和有关规定的情形，但不影响案件结论正确性和效力的，定为工作瑕疵；存在故意违反法律和有关规定的情形，或存在过失，影响案件罪名认定、量刑档次等实体处理，但后果不严重的，定为一般错误；存在故意违反法律和有关规定的情形，或存在重大过失，造成无罪判决、撤回或撤销案件、绝对不诉、国家赔偿、办案安全事故或引发社会不良影响等严重后果的，定为严重错误。
监控考核系统正式运行以来，奉贤区检察院共评查案件152件，其中3件存在质量问题的案件经检委会讨论，认定1件批捕案件办案检察官在审查证据方面存在严重质量问题，需要承担责任；2件因法律规定发生变化等原因办案检察官不承担责任。在案管科科长钱引芳看来：“案件评查就像悬在办案检察官头上的一把达摩克利斯之剑，时时警醒其谨慎用权，不要办理人情案、关系案。”
考核档案
全面评价检察官履职能力
全程监控司法办案过程，一方面是规范司法行为，提高办案质量；另一方面是考察每位检察官的履职能力，形成“能者进、平者让、庸者出”的问责机制，倒逼入额检察官精英化。这也是奉贤区检察院设置考核子系统的初衷。
考核子系统包括三个模块：业务考核、通用类考核、公认度测评。其中，业务考核模块根据监控记录的每个案件办理过程中出现的问题及其一一对应的分值，自动生成“一案一表”，全面反映检察官办理个案的情况；然后，再根据该院制定的检察官岗位说明书，自动生成每位检察官的“一月一表”，客观反映其每月完成岗位责任的情况；最后，根据这两张表自动生成每位检察官的业务档案，全面、客观地反映每位检察官年度办案数量、效果、规范、质量及履行岗位责任等情况。
问及为何还要设计通用类考核和公认度测评两个模块，孙静回答说，主要是为了避免出现检察官只注重办案及办案的法律效果，忽视办案以外的工作和办案的政治效果、社会效果。于是，该院将日常管理、队伍建设等36项指标和相应的评分标准纳入前一个模块考核；将办案的社会效果、团队精神等15项指标和相应的评分标准纳入第二模块考核（测评人员包括社会各界人士和本院人员两个部分）。三个考核模块的分值权重比分别为65%、25%、10%。考核系统据此自动生成每位检察官的司法档案并自动排名，该院58名入额检察官的办案数量、追捕追诉及立案监督等能力，一目了然。
“这样的评价方式更全面、更客观了，逼着每位检察官更快成长、成才，否则就被淘汰出检察官序列。”检察官顾斌、陈斐一致认为。
“实践证明，监控考核系统正式运行以来，我院检察官的履职能力明显提高。以诉讼监督能力为例，目前我院已追捕到案47人，同比上升95.8%；追诉71人，同比上升36.5%；抗诉2件，同比上升100%；监督公安机关立案、撤案11件，同比上升83.3%。”孙静说，这是她希望看到的结果。
奉贤区检察院检察官绩效等次和年度考核评定办法中明确规定，根据排名、按照评优比例等确定每位检察官年度优秀、称职、基本称职、不称职业绩考核等级；如果业绩考核被评定为不称职，将根据有关规定，依照法定程序免除检察官职务，从而打破检察官终身制，实现检察官动态管理。
广东深圳：装上案件流程监控“电子眼”
吴伟东 周映彤 刘云燕
如果说跨部门网上办案平台是公检法不同机关之间案件流转的信息高速公路，那么多措并举的案件流程管理就是高速路上全流程监控的“电子眼”。近年来，广东省深圳市检察机关坚持理念引领和信息化驱动，在案件管理工作中积极探索“三系统三平台”推广应用，不断拓展案件流程管理的新理念和新举措，实现了案件流程监控由内部微循环向体外大循环的转变，促进了案件管理监督的科学化、程序化、公开化。
所谓“三系统三平台”，是指全国检察机关统一业务应用系统、电子卷宗子系统、网上换押子系统，以及跨部门网上办案平台、诉讼监督活动平台、涉案财物跨部门集中管理平台。深圳市检察机关经过多年探索和实践，实现了统一业务应用系统和电子卷宗子系统与三平台有效对接，在司法责任制改革的新形势下，采取五项措施，强化司法办案活动的全程、同步、动态监督管理。
一是借助统一业务应用系统，完善内部流程监控体系，确保改革措施落地。在司法责任制改革过程中，主动适应办案组织和审批模式的变化，根据司法责任制下检察官职权分层配置、权责一致的原则，对统一业务应用系统内的2597项权限进行修改，对11706份文书审批流程进行再造，实现了主任检察官办案模式在系统内全程流转和同步监控，确保司法责任制改革放权与控权有效结合。
二是推广电子卷宗系统应用，实现刑事案件办理全程留痕，有效延伸流程监控触角。按照建设深圳“政法云”的要求，以打造政法系统第一个“深圳标准”为目标，建立完善政法机关跨部门案件电子卷宗平台建设标准，公检法三机关通过该交换平台，实现刑事案件顺向流转和案件结论性信息逆向共享机制，并制定完善公检法《刑事案件电子卷宗制作使用工作办法》，规范约束相互间的行为，形成长效机制。
同时，深圳市检察机关依托电子卷宗前移监督关口，加强对公安派出所侦查活动的监督，促进检察监督体系完善。试点检察院利用跨部门网上办案平台流转电子卷宗两个月以来，已在网上传输案件266件564册卷宗。
三是开发网上换押子系统，促进办案行为规范高效。为避免公检法之间人工换押状态下换押不及时、换押手续和实质换押不同步、假性超期羁押等情形出现，利用跨部门网上办案平台和电子用印功能，深圳市检察院积极参与开发网上换押子系统。该院牵头制定了《刑事案件网上换押暂行规定》，规范换押证网上制作、流转、审核和交换，统一跨部门之间的交换标准，实现了公检法办案部门与看守所之间刑事案件换押网上全流转，有效缩短了案件换押时间，规范了交接程序，提高了工作效率。
四是推动涉案财物跨部门集中管理平台应用，确保涉案财物管理规范、移送顺畅、处置及时。为解决涉案财物管理中存在的手段落后、移送处置不畅、信息不能共享等问题，深圳市检察院积极向该市市委政法委建议，促成“涉案财物网上移交及建立能动机制项目”在该市宝安区政法机关试点，实现了公检法之间涉案财物“实物不移、原地保管、数据交换、信息共享”全流程管理模式。下一步，该院还将推动建设深圳市刑事诉讼涉案财物集中管理信息平台。
五是开发应用诉讼监督活动平台，促进检察机关流程管理和诉讼监督能力的提升。依托统一业务应用系统，开发应用诉讼监督活动平台，包括侦查活动监督、民事行政诉讼监督、刑事审判监督、刑事执行监督四个部分，实现了前三者与统一业务应用系统深度融合，并通过看守所、监狱在押人员信息的实时导入，强化对司法办案活动的全程、同步、动态监督管理。其中，侦查活动监督平台设置监督节点294个，自上线以来共发现侦查机关9458件案件存在的13441项问题；刑罚执行监督平台设置监督节点466个，自上线以来共纠正违法违规行为83项，极大地提升了检察机关流程管理和诉讼监督的效能。
（作者单位：广东省深圳市人民检察院）
海南海口：全程监控促高质效司法
李轩甫 郭艳华
“今年以来，案管部门共提醒黄灯预警案件210件，形成书面案件分析报告2份，进行口头流程监控预警70余次，发出案件流程监控通知书11份。”在海南省海口市检察院近日召开的工作通报会上，案管办主任冯亚辉通报案件流程监控情况时说。该院依托全国检察机关统一业务应用系统，全程、实时、动态监管案件流程，进一步规范司法办案行为，促进公正、高效司法。
所有案件一进入案管办，监督随之开始。该院检察委员会专职委员倪家壮介绍，最高检发布的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》进一步规范了案管办工作内容，明确职责范围。现在，案管办工作可以概括为“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评、律师服务、信息公开”。案管办还设有案件质量评查小组，抽查自侦部门不立案、撤案，刑检部门不批捕、不起诉案件及无罪判决案件，定期考评案件质量等，加强监督管理。同时，案管办通过派人参加业务部门对重大疑难等案件的讨论会，有效防范超期办案、徇私办案等违法现象发生。
该院案管办流程管理员介绍，从受理案件起，案管办即开始监控检察官是否依法告知涉案人员诉讼权利、涉案款物是否及时处理等程序性问题，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。比如，在涉案财物监管方面，全面规范涉案财物的查封、扣押、冻结、管理和处理工作，对侦查终结的贪污贿赂等职务犯罪案件、决定撤销的案件、不起诉案件和提起公诉案件，及时监督办案部门按照规定对涉案财物提出处理意见。
案件流程监控结果纳入检察司法档案。案件流程监控情况按月、季、年分别录入检察官“一人一档”司法档案，对于监控中发现的案件质量问题，案管办采取告知、提醒等方式及时通知相关检察官，督促其及时改正。截至目前，该院57名检察官和46名检察官助理的司法档案均已建立完毕。案管办将在做好目前工作的基础上，通过开展案件评查、综合考评工作，将考评结果与办案人员评优、晋升挂钩，完善奖惩制度，促进办案更加规范化，提升办案效率和质量。
（作者单位：海南省人民检察院，海口市人民检察院）
加强流程监控 规范司法办案
陈坚
流程监控是案件管理的重要内容，对强化检察机关内部监督制约，规范司法办案活动，保障司法责任制顺利推进具有重要意义。
《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确规定：“人民检察院案件管理部门对司法办案活动实行统一集中管理，全程、同步、动态监督办案活动。”如何进一步发挥案管作用，将检察机关全部办案活动和各类案件纳入全程、统一、实时、动态管理和监督，对所有案件“全程留痕”，在司法责任制改革大背景下越来越重要。对此，各地检察机关进行了积极探索，对办理的案件进行即时性、过程性、系统性监管，使得检察权运行更规范、管理更科学、监管更有效。比如，上海市奉贤区检察院主动找准检察权力运行风险点，创新性地运用信息化手段全程监控、及时提醒，提高办案质量，同时将流程监控与精细考核、严格追责无缝对接，积极适应了司法责任制改革的要求。广东省深圳市检察院充分发挥特区优势，在案件管理工作中不断深化统一业务应用系统应用，与相关平台进行有效对接，有效延伸流程监控触角，强化对司法办案活动的全程、同步、动态监管。海南省海口市检察院迅速采取有效措施，积极贯彻落实最高检日前下发的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》各项要求，不断创新工作机制，对办案流程进行全程、实时、动态的监督、提示、防控，进一步规范司法办案行为，效果明显。
流程监控必须依托现代信息技术，通过完善统一业务应用系统，自动阻却、提示各种程序不规范、不及时、不完备等问题。案件流程监控工作规定出台后，最高检正在努力提升流程监控的智能化、信息化水平，优化升级统一业务应用系统流程监控功能，最大化地将条文纳入软件中，能信息化监控的内容，就通过信息化方式实现。同时，考虑到信息化不能完全代替人工，将一些信息化手段暂时不能覆盖的监控内容，制作人工流程监控清单和操作指引，不断建立健全以信息化为主、人工为辅，网上网下相结合的流程监控工作新机制。案件流程监控工作还同其他监督管理分工负责、协作配合，形成科学完整的监督体系，加强对司法办案活动的内部监督制约，保障司法责任制落实到位、改革到位。
（作者为最高人民检察院案件管理办公室案件流程管理处处长）
